Xóa bỏ lạm quyền trong quản lý nhà nước về đất đai

Tham luận tại Hội thảo góp ý dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) của Hội Luật gia Việt Nam phối hợp với Viện Nghiên cứu Lập pháp thuộc Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức, PGS.TS Nguyễn Thị Nga - Phó Trưởng Khoa Pháp luật Kinh tế - Trường Đại học Luật Hà Nội, Dự thảo Luật Đất đai 2013 cho rằng, sau nhiều lần được tổ chức lấy ý kiến, tiếp thu, sửa đổi đã có rất nhiều các quy định mới bổ sung về quyền và trách nhiệm của Nhà nước trong quản lý và sử dụng đất đai.

“Tuy nhiên, nghiên cứu các quy định cụ thể trong Dự thảo về vấn đề này, tôi nhận thấy vẫn còn nhiều nội dung chưa tách bạch rõ quyền và trách nhiệm; các quyền vẫn chiếm ưu thế và nhiều quyền còn chung chung, trách nhiệm của Nhà nước trong nhiều trường hợp chưa được cụ thể, rõ ràng”, bà nói.

Bàn về trách nhiệm của Nhà nước, Phó Trưởng Khoa Pháp luật Kinh tế cho biết, những điểm mới trong Điều 14 chưa đảm bảo được sự phù hợp, chưa giải quyết được những yếu tố đang thảo luận và đang bộc lộ một số vấn đề lớn.

Theo đó, Dự thảo chưa tách bạch được giữa quyền của Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu đại diện với tính chất của Nhà nước là chủ thể quản lý về đất đai. Theo đó, quyền của nhà nước với tư cách chủ sở hữu đại diện là quyền chịu trách nhiệm trước dân và trước các chủ thể sử dụng đất.

Bà Nga lý giải, còn chủ thể của quản lý Nhà nước đối với đất đai sẽ thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý trong quyền hạn của mình. Mặt khác, đã gọi là “trách nhiệm của Nhà nước” thì cần phải có những ràng buộc về chịu trách nhiệm khi không hoàn thành (ở đây xét đến trách nhiệm của Nhà nước, không xem xét trách nhiệm của cán bộ, công chức không hoàn thành công việc đối với Nhà nước).

Từ đó, bà đặt ra câu hỏi: “Nếu như không có quy định về trách nhiệm mà Nhà nước phải gánh chịu thì những hoạt động quản lý này có nên được gọi là “trách nhiệm” hay không?”.

Cũng trong Điều 14, thay vì chỉ liệt kê theo tên các quyền của Nhà nước tại Điều 13 và cụ thể hoá nội dung các quyền từ Điều 14 đến Điều 20 trong Luật đất đai 2013. Với cách thức quy định trong Điều 14 của Dự thảo Luật đất đai đã hệ thống hoá đầy đủ các quyền của Nhà nước, khắc phục được hạn chế trong Luật đất đai 2013 khi chưa quy định cụ thể về quyền “Quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất”.

Tuy nhiên, dù khoản 1 Điều 14 Dự thảo Luật đất đai đã làm rõ Nhà nước quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để phân bổ và khoanh vùng đất đai cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu nhưng vẫn còn hạn chế khi chưa tách bạch được mục đích của hoạt động quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

Theo bà Nga, cần sửa đổi khoản 1 Điều 14 Dự thảo Luật đất đai theo hướng quyết định quy hoạch sử dụng đất để phân bổ và khoanh vùng đất đai cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường và thích ứng với biến đổi khí hậu; quyết định kế hoạch sử dụng đất để phân kỳ và thực hiện quy hoạch sử dụng đất mới đảm bảo sự đồng bộ giữa quy định của kế hoạch và quyền của Nhà nước.

Ngoài ra, tại khoản 2 Điều 14 Dự thảo Luật đất đai bổ sung quyền quyết định mục đích sử dụng đất không chỉ thông qua “quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất” mà còn thông qua cả hoạt động “giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất”.

Tuy nhiên, bà Nga cho rằng việc quy định trên là chưa phù hợp bởi về bản chất của “giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất” là hoạt động Nhà nước cho phép người sử dụng đất được tiếp cận và sử dụng đất một cách hợp pháp theo mục đích đã được quyết định chứ không dẫn đến hệ quả để xác định hay làm thay đổi mục đích sử dụng đất.

Với quy định trên cho thấy quyền của Nhà nước trong việc quyết định mục đích bị “ngược chiều” và không phù hợp dưới góc độ lý luận và thực tiễn.

Từ đó, bà Nga đề xuất sửa đổi khoản 2 Điều 14 Dự thảo Luật đất đai theo hướng “Quyết định mục đích sử dụng đất thông qua quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất”.

Thêm vào đó, tại khoản 4 Điều 14 Dự thảo Luật đất đai chỉ quy định quyền của Nhà nước trong việc “Quyết định thu hồi đất” mà không quy định cụ thể là Nhà nước sẽ thu hồi trong những trường hợp nào.

“Đặt quy định này trong bối cảnh các quyền khác của Nhà nước trong Điều 14 sẽ thấy sự thiếu sót và chưa thật sự phù hợp; vô hình chung cho chúng ta thấy đối với quyền của Nhà nước khi thu hồi đất đang không có bất kỳ sự giới hạn nào?”, bà Nga cho hay.

Từ đó, bà đề xuất để khắc phục hạn chế trên cần quy định cụ thể về quyền quyết định thu hồi đất của Nhà nước theo hướng quyết định thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; do vi phạm pháp luật về đất đai và do chấm dứt việc sử dụng đất theo pháp luật, tự nguyện trả lại đất, có nguy cơ đe dọa tính mạng con người.

Bên cạnh đó, PGS.TS Nguyễn Thị Nga còn khẳng định, hiện nay, trong dự thảo còn chưa bảo đảm sự tách bạch và minh định trách nhiệm chức năng đại diện chủ sở hữu đất đai của Nhà nước với chức năng quản lý nhà nước về đất đai.

Bà Nga lấy ví dụ UBND cấp tỉnh, cấp huyện có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất; nhưng UBND cấp tỉnh, cấp huyện cũng thực hiện quản lý đất đai về giao đất, cho thuê đất….

Đây là một trong những nguyên nhân có thể dẫn đến tình trạng các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lạm quyền, tiêu cực trong việc quyết định số phận pháp lý của đất đai, tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng. Điều này chưa được giải quyết trong Dự thảo Luật đất đai 2013.

Từ đó, bà Nga đề xuất cần làm rõ các chức năng của Nhà nước với tư cách là “đại diện chủ sở hữu” và các chức năng quản lý nhà nước thống nhất về đất đai, thông qua việc làm rõ ràng, minh định hơn quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của Nhà nước (và các cơ quan nhà nước cụ thể) ở tất cả các cấp trong việc thực hiện các quyền đại diện chủ sở hữu và các quyền quản lý nhà nước về đất đai, như quyền quy hoạch, quyền thu hồi đất, giao đất, thuê đất…).